O que está por trás do orçamento impositivo, pivô da briga Heleno X Maia

A tensão entre o governo Bolsonaro e o Congresso atingiu um novo patamar nesta quarta-feira (18).

No centro da disputa está a emenda do Orçamento impositivo, que obriga o governo federal a empenhar emendas parlamentares individuais e de bancadas. A pauta foi aprovada pelo Legislativo no ano passado, mas foi vetada pelo presidente.

Agora, o Congresso pode derrubar o veto, mas o governo entrou em jogo para tentar achar um meio-termo com a articulação do ministro da Economia, Paulo Guedes, e de Luiz Eduardo Ramos, da Secretaria de Governo.

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Em uma reunião entre os líderes transmitida ao vivo na noite de ontem, porém, o ministro do Gabinete de Segurança Institucional, General Augusto Heleno, subiu o tom. Captado ao vivo, disse que o governo não pode mais aceitar “esses caras chantagearem a gente o tempo todo. Foda-se”.

O presidente da Câmara, Rodrigo Maia, reagiu publicamente à fala do ministro na manhã de hoje, dizendo que sua postura é “triste” e que ele se comporta como um adolescente ao agredir o Parlamento.

E acrescentou: “Se o Parlamento quisesse apenas deixar as pautas correrem soltas, o governo não ganhava nada aqui dentro. Tudo é feito por responsabilidade com o Brasil”. Mais tarde, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre afirmou que “nenhum ataque à democracia será tolerado pelo Parlamento”.

A sessão de votação do veto ficou marcada para depois do feriado do carnaval. Para o veto cair é necessária o apoio de maioria absoluta do Congresso, ou seja, 257 deputados e 41 senadores.

Poder sobre o orçamento

O orçamento impositivo entrou num trecho da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020 para equiparar as emendas feitas por relatores às individuais e de bancada, que são obrigatórias e têm prazo para serem empenhadas.

Isso dá ao Congresso poder de controle sobre R$ 30 bilhões no orçamento de 2020. O valor equivale a cerca de um ano do programa Bolsa Família.

Em 2015, o Congresso já havia aprovado uma emenda na constituição tornando obrigatória a vinculação de receitas para gastos com emendas parlamentares individuais no percentual de até 1,2% da receita corrente líquida prevista no Projeto de Lei Orçamentária.

“O Orçamento impositivo, em tese, tem um lado bom que é o de aumentar o poder do Congresso de alocação de recursos. Dá mais força para o processo orçamentário e, no fundo, é o ápice da democracia quando os próprios parlamentares decidem o que fazer com os recursos que foram arrecadados da sociedade”, diz Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI).

Esse cenário, no entanto, é novo para o Brasil, onde historicamente o Executivo detém controle do Orçamento e depois distribui emendas para formar base política.

Outra questão é o alto nível de rigidez fiscal no país: 94% do orçamento é de despesas obrigatórias por lei, como aposentadorias, e sobram apenas 6% para serem manejados.

Para termos uma ideia do que isso significa, o Orçamento aprovado tem valor total de R$ 3,6 trilhões, mas só R$ 126,1 bilhões para serem usados pelo governo federal com despesas discricionárias.

Sem os R$ 30 bilhões, esse número cai para R$ 96 bilhões. Nem todo esse dinheiro, no entanto, pode ser usado livremente – ele inclui o mínimo constitucional para ser investido em Saúde, por exemplo.

Nas contas do IFI, a quantia ficaria em R$ 22 bilhões neste ano. “Isso sem mencionar as emendas individuais e as de bancada, que adicionam R$ 5,9 bi e R$ 9,4 bi na conta”, diz.

Na prática, a briga é por uma parcela pequena, mas crucial, e a consequência mais incômoda para o governo federal seria a perda desta margem para contingenciar despesas: “O que sobra desse conta vai precisar ir para o custeio da máquina pública”, diz Salto.

Se o veto de Bolsonaro for derrubado integralmente pelos parlamentares, segundo Salto, o governo terá um problema importante neste ano do ponto de vista do risco de cumprimento da meta fiscal.

Em 2020, a meta fiscal para o resultado primário do governo central é de déficit de R$ 124,1 bilhões. As contas públicas estão no vermelho desde 2014.

O jogo mudou

A briga do Orçamento impositivo também faz parte do reequilíbrio de forças entre Executivo e Congresso, que vem buscando protagonismo na condução de reformas sob liderança de Maia.

A decisão do governo Bolsonaro de não construir uma base parlamentar estável também quebrou com o padrão anterior em que votos eram condicionados ao acesso a recursos como cargos e verbas.

Para Christopher Garman, diretor da Eurasia para as Américas, apesar de ainda haver parlamentares que sobrevivem assim com suas bases eleitorais, essa relação foi quebrada nas últimas eleições:

“Não só porque parlamentares que tinham recursos não tiveram êxito nas urnas, mas também porque tivemos um presidente que não estava fazendo esse jogo, pelo menos não na mesma magnitude”, disse nesta semana em evento da Câmara Americana de Comércio para o Brasil (Amcham-Brasil).

“O jogo agora é abocanhar controle discricionário do orçamento e também transferir para estados e municípios”, completa. O lado positivo é que isso aumenta o interesse do Congresso pelas reformas:

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“Quando Guedes enviou as três PECs do pacto federativo – a emenda emergencial 186, o pacto federativo 188 e o PEC dos fundos 187, – o objetivo era justamente o de controlar um gasto obrigatório para manter o teto dos gastos em favor dos próprios interesses, então transferir recursos que botam o controle sobre o gasto para o Congresso, na nossa opinião, é muito salutar. Muda a estrutura de incentivos ao seu favor”, diz. 

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